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Como Mário Centeno encolheu o Estado

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JOÃO RELVAS

A descida do défice não está a ser conseguida com um maior peso da receita, mas com um emagrecimento da despesa pública. Este artigo foi originalmente publicado na edição de novembro de 2018 da revista EXAME

Nuno Aguiar

Nuno Aguiar

Jornalista

Em outubro de 2012, Vítor Gaspar resumia assim a nossa relação com as contas públicas: “Existe, aparentemente, um enorme desvio entre o que os portugueses acham que devem ter como funções do Estado e os impostos que estão dispostos a pagar.” A frase pretendia assinalar que não é possível ter um persistente desequilíbrio entre receita e despesa na forma de défices elevados. O governo PSD/CDS iniciou a redução desse desequilíbrio e o Executivo PS está a dar-lhe continuidade. Contudo, talvez surpreenda a forma como Mário Centeno o está a fazer: ao contrário do que tantas vezes é apontado, não tem sido a receita a carregar a responsabilidade da consolidação. Isso tem sido conseguido às custas da despesa, que terminará a legislatura a pesar menos na economia.

Será um Estado mais pequeno, com menos gastos com apoios sociais e com uma ajuda dos juros, acompanhados por uma recomposição da receita fiscal e mais contribuições sociais. Caso o OE 2019 seja executado como o Ministério das Finanças planeou, será desta forma que o Governo PS deixará as contas públicas, depois de quatro anos no poder.

“Pela primeira vez em 40 anos, o défice é 0,2% e temos um saldo orçamental muito próximo do equilíbrio”, afirmou Mário Centeno, durante a conferência de imprensa de apresentação do Orçamento. O ministro deverá terminar a legislatura com o défice mais baixo da democracia, algo que muitos duvidaram que fosse possível, tendo em conta o acordo parlamentar que sustenta o Executivo. Como está a consegui-lo?

Valerá a pena começar pelos gastos, uma vez que é nessa área que se observaram maiores alterações. Esta legislatura será marcada por uma forte quebra do peso do Estado, que terminará 2019 num nível equivalente a 43,5% do PIB. Será o valor mais baixo em quase 20 anos. Foi daqui que vieram os maiores contributos para a descida do défice. Em 2015, a despesa ascendia a 48,2% do PIB, inflacionada pela resolução do Banif. No entanto, mesmo que excluamos esse efeito, observa-se uma quebra de 3,5 pontos percentuais nestes quatro anos. Se quisermos excluir também os juros – cuja evolução não está dependente do Governo –, observamos um perfil semelhante, embora menos pronunciado: a despesa corrente primária cai 2,2 pontos percentuais desde 2015. Qualquer que seja a ótica, concluiu-se que Centeno ajudou a emagrecer o Estado.

Esse feito foi alcançado com a maioria das rubricas a crescerem em termos absolutos. Isso é talvez uma das principais fontes de confusão sobre a evolução das contas: quanto se gasta não é assim tão relevante, mas é sim a relação desses gastos com a riqueza do País. Com o crescimento a avançar mais rápido, a despesa é diluída e o défice cai na métrica que importa: em percentagem do PIB. Todos os gastos perdem peso.

Nessa ótica, o maior contributo vem claramente dos juros que, em 2015, valiam 4,6% do PIB e em 2019 deverão fixar-se em 3,3%. A diminuição explica-se com um alívio da pressão sobre a dívida portuguesa nos mercados financeiros, ao mesmo tempo que o Governo vai fazendo pagamentos antecipados ao FMI, substituindo esse endividamento por financiamento mais “barato”. A oposição tem sublinhado que a importância desta rubrica para a consolidação orçamental mostra como ela deve pouco à ação do Governo. O Executivo contra-argumenta que é graças ao seu comprometimento com as metas orçamentais e consequente melhoria da imagem exterior do País que esta fatura desceu.

O outro recuo relevante chega das prestações sociais que, apesar de políticas de reforço, perdem peso, caindo de 19,3% para 18,3%. A quebra deste número reflete uma suavização dos gastos com subsídios de desemprego, fruto da descida

deste, mas também com aumentos relativamente contidos dos gastos com apoios do Estado. Os pensionistas têm sido os principais beneficiados, com medidas que ascendem a 800 milhões de euros em quatro anos (menos de 0,1% do PIB ao ano).

Os funcionários públicos são outro grupo apontado como grande vencedor dos quatro Orçamentos desenhados por este Governo, com reversões dos cortes dos tempos da Troika, regresso às 35 horas semanais, descongelamento de carreiras e, em 2019, ligeiros aumentos. São mais de mil milhões de euros acumulados. Ainda assim, essas medidas não estão a traduzir-se num maior peso dessa rubrica. Pelo contrário, a despesa recuou de 11,3% para 10,8% do PIB, desde 2015. Muito longe do pico de 14,5% observado em 2005. Ainda assim, isso não significa que os novos compromissos assumidos não possam implicar maior rigidez para o futuro. Essa é uma preocupação que Centeno tem manifestado, por exemplo, nas negociações em torno do tempo de serviço dos professores.

No que diz respeito aos consumos intermédios – compressas em hospitais, canetas nas escolas –, outrora apelidados “gorduras do Estado”, estes também ajudam na consolidação orçamental, com uma diminuição de 0,4 pontos percentuais do seu peso na economia, entre 2015 e 2019.

Por último, uma palavra para o investimento público, que tem sido um dos principais alvos de crítica para esta governação. Se a previsão das Finanças se confirmar – algo que merece algum ceticismo, uma vez que tem sistematicamente falhado –, o investimento irá finalmente chegar à relevância que tinha no último ano do governo PSD/CDS, altura em que ascendia a 2,3% do PIB. Contudo, o Governo PS não escapa à distinção de ter executado em 2016 o investimento público mais baixo, pelo menos, desde 1995.

Embora o Governo sublinhe que nunca pretendeu esmagar o investimento e que os atrasos se deveram a demoras nos fundos comunitários, a verdade é que, intencional ou não, a fragilidade do investimento público deu um contributo muito importante para o controlo do défice orçamental.

O que mudou nos impostos?

Do lado da receita, a história é mais simples de contar. Ela também perde peso na economia nestes quatro anos – cai de 43,8% para 43,3% –, mas esse recuo é muito mais leve do que a despesa, o que significa que é menos relevante para a descida do défice. Aliás, podemos até recuar mais: a receita tem seguido uma trajetória de descida desde o “enorme aumento de impostos” de 2013, com um agravamento, este ano, que o Executivo prevê que estabilize em 2019.

Para alcançar este resultado, houve duas rubricas a ganharem peso entre 2015 e 2019: impostos indiretos e contribuições sociais. Isso explica-se com a escolha de o Governo transferir peso do IRS para impostos sobre o consumo, com agravamentos do ISP, ISV e tabaco – mas também com um forte ritmo de criação de emprego, que dá um impulso às contribuições. Juntos, ajudam o défice em 0,9 pontos.

No entanto, esse efeito é “comido” na totalidade pela perda de relevância dos impostos diretos, cujo peso no PIB cai de 10,9% para 9,9% nesses quatro anos, devido à eliminação da sobretaxa mas também à expansão do número de escalões, realizada este ano.

Para obtermos uma visão “macro” do peso dos impostos na economia, o indicador mais citado é a carga fiscal e, nesse capítulo, Centeno não tem afrouxado o garrote. Ela aumenta substancialmente em 2013, com o já citado “enorme aumento de impostos”, e este Governo ainda a agravou mais, atingindo este ano o valor mais elevado desde 1995. Para o próximo ano é estimado um ligeiro alívio.

É através da mistura destes ingredientes orçamentais que a diferença entre despesa e receita deverá ser 0,2% do PIB em 2019. “Enquanto ministro das Finanças, não posso deixar de estar satisfeito com o facto de termos as contas certas. Termos finanças públicas equilibradas não é só um marco histórico na democracia. Os portugueses estavam cansados de retificativos, de inconstitucionalidades”, disse Centeno no Parlamento.

Tal como poucos esperavam que um défice zero fosse uma possibilidade nesta legislatura, provavelmente ainda menos antecipavam que fosse o Governo PS a impor uma dieta ao Estado.