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Guerras comerciais: os vencedores ficam fora do ringue

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Ao contrário do que acredita Donald Trump, a História mostra-nos que as guerras comerciais normalmente não são boas nem fáceis de ganhar. Porém, é um erro ver o protecionismo como um pecado capital. Este texto foi originalmente publicado na edição de abril de 2018 da revista EXAME

Nuno Aguiar

Nuno Aguiar

Jornalista

Sentado numa cadeira na Casa Branca, Donald Trump tem na mão uma caneta, mas bem que podia ser uma caçadeira. O Presidente dos Estados Unidos da América acabou de assinar um memorando que penaliza um grande número de importações chinesas para os EUA, o primeiro tiro naquilo que muitos consideram poder ser o início de uma guerra comercial global. “É o primeiro de muitos”, ameaçou. Os exércitos estão alinhados e as armas carregadas, mas a História mostra-nos que as vagas protecionistas são uma tradição cíclica nos EUA e que os prováveis vencedores de uma guerra comercial são aqueles que conseguem ficar fora dela.

“Temos as armas carregadas e estamos preparados caso a agressão chegue”, avisou o porta-voz de um lobby europeu do aço. “Sempre houve guerras comerciais. A diferença é que as tropas norte-americanas só agora começam a chegar às muralhas”, ilustrou Wilbur Ross, secretário norte-americano para o Comércio. A linguagem bélica associada ao comércio internacional parece uma coisa do passado, mas Donald Trump tweetou-a diretamente para o nosso presente. O mundo tem convergido desde o final da Segunda Guerra Mundial para uma maior integração comercial. As tarifas médias aplicadas pelos EUA rondavam os 30% no início do século passado e estão hoje abaixo de 2%, enquanto as trocas comerciais globais dispararam de 25% para 60% do PIB mundial nos últimos 50 anos. Essa intensidade arrefeceu nos últimos anos, na ressaca da crise financeira. Segundo os dados da Global Trade Alert, desde 2008 foram aprovadas por todo o mundo dez mil novas regras protecionistas – a maior parte nos EUA –, três vezes mais do que as iniciativas de liberalização que avançaram nesse mesmo período.

A eleição de Trump colocou as ideias protecionistas à frente da maior potência económica e militar do mundo. “Pela primeira vez em quase 100 anos, temos um nacionalista económico confesso na Casa Branca. Um homem que vê todas as relações comerciais como um jogo de soma zero”, explica à EXAME Marc-William Palen, autor do livro The “Conspiracy”of Free Trade, sobre a rivalidade EUA-Império Britânico no século XIX. “As guerras comerciais, ou pelo menos a ameaça delas, voltam a ser uma parte importante da discussão. Um cenário que não conhecemos há décadas. Para muitos políticos e líderes empresariais do final do século XIX e início do século XX, este ciclo de conflito era aceite. Acreditavam que o mundo estava condenado a estar em guerra: se não militarmente, então economicamente.”

Os elementos menos radicais da administração Trump estão a ser despedidos ou a abandonar a Casa Branca pelo seu próprio pé. No lugar de fiéis do comércio livre como Gary Cohn e Rex Tillerson, responsáveis como Wilbur Ross e Peter Navarro (autor do sugestivo Death by China) estão a ganhar protagonismo. Primeiro, Trump anunciou que a entrada de aço e alumínio nos EUA seria taxada a 25% e 10%. Murro nos rins. Três semanas depois, assinou um memorando com novas tarifas a aplicar a produtos tecnológicos chineses que podem chegar aos 50 mil milhões de euros em mercadorias. Gancho de esquerda. Para o futuro, ainda deverão chegar restrições ao investimento de empresas chinesas. Uppercut.

Pequim é um alvo apetecível para Trump. Todos os anos, os EUA compram mais 300 mil milhões de euros de mercadorias do que vendem à China (esse défice desce para 250 mil milhões, se contarmos com os serviços). O Presidente norte-
-americano disse que exigiu à China uma redução desse défice em 80 mil milhões de euros. Publicamente, os responsáveis chineses têm sido cautelosos, mas o ministro dos Negócios Estrangeiros, Wang Yi, avisou que, caso as penalizações se concretizem, “a China terá de dar resposta justificada e apropriada”.

Os EUA, que são sempre o miúdo mais alto do recreio, podem estar a meter-se com alguém do seu tamanho. Uma fatia enorme daquilo que compram à China são bens de consumo, como computadores, telemóveis, roupa e brinquedos. Por outro lado, a China importa soja, aviões, carros e plástico. Num cenário de subida de preços provocado por novas tarifas, será provavelmente mais fácil para Pequim – até pela natureza do seu sistema político – gerir o descontentamento. Durante vários dias, houve até mais pessoas preocupadas em Bruxelas do que em Pequim. A União Europeia é o maior vendedor de aço aos EUA e seria um dos parceiros mais penalizados pelas novas tarifas, tendo até divulgado uma lista com os produtos que iria “atacar”. “Também conseguimos ‘fazer de estúpido’”, avisou Jean-Claude Juncker. Porém, à última hora, Washington acabaria por isentar “temporariamente” a UE destas tarifas. A China não teve a mesma sorte. E o problema nem é tanto o aço. Os EUA anunciaram uma investigação com base na “Section 301” do Trade Act de 1974, acusando Pequim de roubo e coerção de grupos americanos para divulgarem a sua propriedade intelectual e aquisição de empresas com fundos estatais chineses. A China não ficará a ver os murros a passar. Ainda antes da assinatura do memorando, Wei Jianguo, antigo vice-ministro do Comércio e diretor de um think tank próximo do governo chinês, avisou que essa iniciativa seria “uma declaração de guerra comercial à China”. “Temos muitas medidas para contra-atacar nas áreas das importações automóveis, soja, aviões e batatas fritas”, acrescentou, citado pela Bloomberg. Pequim pode seguir o exemplo europeu e penalizar produtos sensíveis. Por exemplo, o bourbon, que é produzido no Kentucky, estado do líder da maioria republicana no Senado, Mitch McConnell e as Harley Davidson, fabricadas no Wisconsin, de Paul Ryan (porta-voz da Câmara dos Representantes).
Caso estas medidas acabem por dar origem a uma escalada global das tarifas aduaneiras, contas da Bloomberg apontam para perdas que podem chegar a mais de 400 mil milhões de euros para a economia mundial. Seria mais ou menos como se duas economias portuguesas desaparecessem do mundo. Travar uma guerra comercial em 2018 não é o mesmo do que em 1930. O mundo mais integrado comercialmente, com complexas cadeias de valor globais, torna as ondas de impacto mais devastadoras.

“Boas e fáceis de ganhar”

“Quando um país (EUA) está a perder muitos milhares de milhões de dólares no comércio com praticamente todos os países com os quais faz negócio, as guerras comerciais são boas e fáceis de ganhar. Exemplo: quando estamos a perder
100 milhões de dólares com certo país e ele se arma em esperto, não façam mais trocas com ele – nós ganhamos. É fácil.”
Foi assim que Trump resumiu no
Twitter a sua política comercial: exportações são boas, importações más. Contudo, ao contrário daquilo em que o Presidente dos EUA parece acreditar, a História mostra-nos que as guerras comerciais normalmente não são boas nem fáceis de ganhar. Existem vários exemplos (ver caixas), mas normalmente o mais citado é o Ato Smoot-Hawley de 1930, que agravou as tarifas dos EUA para o valor mais elevado em 100 anos, afetando cerca de 20 mil mercadorias. O resto do mundo retaliou e, tudo somado, o comércio global afundou 66% em meia década.
As penalizações económicas foram acompanhadas por um crescente ressentimento entre a população. Nos anos 30, carros norte-americanos começaram a ser atacados nas ruas italianas. Benito Mussolini prometeu defender Itália, as compras aos EUA afundaram para um quarto e o país assinou um acordo comercial e um pacto de não agressão com a União Soviética. Historiadores estabelecem ligações entre a introdução desse protecionismo e a ascensão do fascismo na Europa. Embora não tenha provocado a Grande Depressão, esta vaga protecionista – uma reação à crise – terá travado uma recuperação económica mais rápida.
Uma dica para antecipar o vencedor de uma guerra comercial é simples: o país maior ganha ao mais pequeno. Mas Trump está a desafiar potências de igual estatuto, como a China. Nesses casos, o vencedor do combate pode ser quem nem sequer entra no ringue. “A resposta fácil é dizer que ninguém ganha uma guerra comercial”, diz Marc Palen, ao The New York Times, mas “quanto mais penso nisso, mais me parece que os vencedores são os países que não participam”. Por exemplo, quando os EUA e o Canadá entraram num conflito comercial no final do século XIX, foi o Império Britânico a sair vitorioso. O mesmo se passou nos anos 30, com o já referido exemplo italiano: quem ficou a ganhar foi a União Soviética, que ganhou um novo parceiro. Traduzido para os nossos dias, a UE deve dar-se por feliz por ter ficado de fora das novas tarifas sobre o aço. Não ser obrigado a entrar no ringue é o primeiro passo para cantar vitória.
À EXAME, Palen explica que é “difícil pensar num exemplo histórico em que todo o país ficou melhor com uma guerra comercial”. “Mas há sempre alguns segmentos da população, certas indústrias e certos setores, que podem ganhar com uma redução da competição estrangeira.”

Um novo mundo

Na realidade, há quem duvide de que estas medidas vão sequer ajudar os EUA. As tarifas sobre o aço e o alumínio ajudam os produtores nacionais dessas matérias-primas, mas penalizam as indústrias que precisam delas para fabricarem os seus produtos. Por exemplo, se quiser vender talheres ou latas de refrigerante, terá de pagar mais. As empresas transformadoras ficam entaladas: aceitam margens mais pequenas e, eventualmente, despedem trabalhadores; ou, o mais provável, transferem os custos para os consumidores.
A administração Trump argumenta que os norte-americanos quase não vão notar a diferença. Numa entrevista à CNBC, Wilbur Ross trouxe consigo uma lata de Campbell’s, que tinha comprado por 1,99 dólares, notando que o produto só tem 2,6 cêntimos de aço. Com uma tarifa de 25%, os consumidores sentiriam uma subida de pouco mais de meio cêntimo.
O objetivo de uma política assim é estimular a produção interna, mas o que acontece se a indústria nacional não conseguir dar resposta ao aumento da procura? Foi isso que aconteceu em 2002, quando George W. Bush penalizou a entrada de aço estrangeiro. A capacidade de produção da indústria norte-americana foi esticada ao limite, os preços dispararam e 200 mil empregos foram destruídos. Bush desistiu das tarifas um ano depois.
Estes episódios têm sido cada vez mais raros, à medida que o mundo foi avançando para um consenso liberal de comércio o mais livre possível. O Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio foi assinado em 1948 e a Organização Mundial do Comércio (OMC) nasceu em 1995. Instituições criadas à imagem dos EUA serviram para avançar uma agenda de liberalização. O que acontecerá se o seu maior promotor se transformar no seu coveiro?

Protecionismo é pecado?

Os debates em torno do protecionismo acabam por desaguar num registo preto e branco semelhante a Trump, mas virado de cabeça para baixo: todo o comércio é bom e todas as barreiras são más.
É uma simplificação pouco útil. O protecionismo faz parte da história comercial do mundo e do modelo de desenvolvimento de muitos países, a começar por aqueles que empurrariam mais tarde o comércio livre pela garganta dos outros. É um pouco como subir um escadote e depois tirá-lo a quem vem a seguir.
“Até à segunda metade do século XIX, o Reino Unido mobilizou um vasto conjunto de políticas ditas protecionistas. Só aderiu ao comércio livre quando se sentiu com força industrial suficiente, tendo-o imposto a muitas áreas dependentes através da força do seu império”, recorda João Rodrigues, professor da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra e investigador do CES. Palen lembra precisamente o mesmo. O Império Britânico “praticou protecionismo até que as suas indústrias ultrapassassem os seus concorrentes em 1840-1850 e só depois adotou unilateralmente uma política de comércio livre”.
Atualmente, são os EUA que estão no epicentro do debate protecionista, mas isso não é propriamente uma novidade para este país. Trump está a fazê-lo com mais drama, mas criar tarifas comerciais é um hábito cíclico dos responsáveis políticos norte-americanos. Em 1791, apenas 15 anos depois da Declaração da Independência, Alexander Hamilton, o primeiro secretário do Tesouro, apresentou ao Congresso as suas ideias sobre o desenvolvimento do país, no centro das quais estava a ideia de que o tecido produtivo americano precisava de “incentivo e proteção do Governo” e que os subsídios são “uma das mais eficazes formas de encorajar os industriais”. Nas fronteiras, o aço, o ferro, as armas e a cola deveriam pagar mais para entrar nos EUA. Hamilton achava que esta política protegeria a indústria norte-americana até que ela fosse capaz de competir com os seus concorrentes estrangeiros e assegurar a independência do país; e permitiria arrecadar receita para financiar o governo federal e para apoiar esse esforço de industrialização. Hoje, este “pai fundador” seria visto como um perigoso protecionista.
Estas ideias não ficaram enterradas no século XVIII. Desde essa altura, o protecionismo entrou por várias vezes no discurso nacional. Por exemplo, depois de Hamilton ter sugerido aumentar as tarifas sobre o aço, vários presidentes tomaram iniciativas semelhantes, de Jimmy Carter a George W. Bush, passando por Lyndon Johnson e Ronald Reagan.
“Protecionismo é uma palavra tão feia quanto inevitável, já que continua a fazer parte de qualquer discussão realista de política económica”, diz João Rodrigues. “É preciso superar uma falsa dicotomia que oporia comércio livre a autarcia económica. A realidade é sempre mais complexa, até porque o sempre seletivo comércio livre é, na maior parte dos casos, o protecionismo dos mais fortes.”
Aquilo que se exige a países emergentes ou de menor dimensão é por vezes semelhante a colocar um jogador sub-17 a jogar pela Seleção A. Nalguns casos pode resultar, mas na maioria das vezes ele não conseguirá competir com jogadores que tiveram mais tempo para desenvolver a sua indústria, as suasempresas e os seus produtos. Economistas como Dani Rodrik e Ha-Joon Chang têm argumentado que o comércio livre não deve ser uma prescrição universal em todas as situações. Por vezes, algum protecionismo é útil e até aconselhável. “Os países subdesenvolvidos devem poder copiar as práticas de proteção industrial seletiva e temporária dos países bem-sucedidos; os países desenvolvidos devem poder evitar a erosão dos seus standards laborais ou ambientais”, defende João Rodrigues. Porém, a proposta de Trump parece-se menos com uma estratégia económica e mais uma posição de força para responder à sua base eleitoral e marcar pontos diplomáticos. “O que acontece quando as mais poderosas nações industriais adotam o protecionismo?”, questiona Palen. “Já estamos a assistir ao custo geopolítico do America First de Trump. E claro que os maiores derrotados serão os consumidores de todo o mundo.”
Os EUA até podem vir em “primeiro lugar”, mas dificilmente podem dar-se ao luxo de, isolados, hostilizarem o resto do mundo. A China sabe-o e já se prepara para tirar as luvas.