“O problema central da economia e da sociedade portuguesa é o seu posicionamento estratégico na viragem do século XX para o século XXI. A resolução deste importante problema tem implícita a exigência de estudar a resultante articulação das características tradicionais e persistentes que têm bloqueado as nossas possibilidades de modernização com as novas relações, os novos quadros institucionais e organizativos, as novas linhas estratégicas que se ajustem aos novos quadros europeu e mundial.”
Estas linhas foram publicadas em 1989, em Portugal: O Desafio dos Anos 90. Tirando a referência à viragem do século, podiam ter sido escritas hoje. O livro assinado por seis autores – entre os quais Ernâni Lopes, Marçal Grilo e Joaquim Aguiar – tinha o objetivo de definir um rumo estratégico para uma economia nacional acabada de sair de uma intervenção do FMI e de entrar na promissora CEE. O documento debatia: a melhor forma de maximizar as vantagens da integração nesse espaço europeu, a internacionalização da economia, como alcançar e acumular excedentes externos, modernizar o País e as dificuldades na formação de elites em Portugal. Muitos destes chavões continuam a ser citados como decisivos para o nosso desenvolvimento e ainda estão por cumprir.
Mas o que ficou deste exercício? “Nada.” A resposta é de um dos autores, o economista Joaquim Aguiar, antigo conselheiro político de Ramalho Eanes e de Mário Soares. “As preocupações da altura são as mesmas de hoje: como Portugal pode ser atrativo para capitais estrangeiros e competitivo face às restantes economias europeias”, aponta à EXAME. “Não existe acumulação de capital e, quando ele aparece, não existem estruturas para o canalizar.”
É uma visão pessimista do seu próprio trabalho. Mas destaca um denominador comum a muitos dos esforços de “reflexão estratégica” que debatemos nas últimas décadas: a dificuldade de sair do papel, chegar ao terreno e deixar um legado palpável.
Por que razão isso acontece? Embora dependa da pessoa a quem se faz a pergunta, existe um relativo consenso em relação à perda de capacidade da Administração Pública para fazer estes exercícios, a falta de incentivos políticos para lhes dar ímpeto e uma excessiva dependência das prioridades definidas pelos fundos comunitários.
Um diagnóstico que deve servir de aviso a António Costa Silva e ao Governo que tem o seu plano em mãos, depois de passar por consulta pública em agosto. Como impedir que a História se repita no projeto delineado para recuperar a economia da pandemia Covid-19?
O planeamento de Salazar
A planificação estratégica não é uma novidade. Pedro Lains, investigador do Instituto de Ciências Sociais, lembra que as versões mais primitivas de exercícios como o de Costa Silva envolviam “planos para levar a população a ocupar terra desocupada, planos de irrigação e de recuperação da agricultura e até os planos do Marquês de Pombal”.
A partir da II Guerra Mundial, esse tipo de planeamento tornou-se mais frequente e foi aprofundado. “Em Portugal, apesar da ditadura, foram trilhados caminhos semelhantes ao que se estava a passar nas democracias, através do lançamento dos Planos de Fomento”, explica Lains. “Eles distinguiam-se dos planos quinquenais da URSS por serem apenas indicativos.”
O primeiro Plano de Fomento serviu um contexto semelhante ao que enfrentamos hoje, em reação a uma grande crise e com o objetivo de estruturar a recuperação. No pós-II Guerra Mundial, com a situação financeira e cambial mais estável, o Estado Novo pretendia encurtar as diferenças de desenvolvimento entre Portugal e as outras economias europeias, um desígnio recorrente nestes exercícios. Aplicado entre 1953 e 1958, o plano passa essencialmente pelo apoio do Estado à agricultura, embora já desse alguma atenção ao setor mineiro, ao transporte e às comunicações.
Seria apenas com o II Plano (1959-64) que a prioridade da industrialização seria definitivamente assumida, com destaque para a siderurgia, refinação de petróleo, adubos e químicos. O investimento público dispara mais de 50 por cento. Durante este período, Portugal haveria se tornar também membro-fundador da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA).
O III Plano (1967-73), já com Marcelo Caetano no poder, traria uma tendência mais modernizadora, liberal e de maior abertura ao exterior. Saúde, educação e agricultura foram eleitas como áreas prioritárias e foi deste documento que nasceram dois megaprojetos que seriam concluídos muitos anos mais tarde: o complexo industrial de Sines e o Alqueva.
O documento trouxe também maior sofisticação às projeções económicas e ao próprio planeamento. Ainda assim, continuava a merecer as críticas feitas a iniciativas anteriores. “A elaboração dos Planos de Fomento, e este não foge à regra, resultou sempre de uma espécie de acordo entre técnicos, políticos e empresários deixando de fora a maioria dos portugueses, permanecendo assim arredados de uma realidade que lhes dizia diretamente respeito”, escreve Joaquim Croca Caeiro, professor no Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, num artigo publicado em 2005 sobre estes documentos. O poder empresarial estava agora junto dos empresários monopolistas na indústria e na banca, com o plano a contribuir para a manutenção desse privilégio.
Expectativas por cumprir
A convulsão revolucionária trouxe uma pausa à planificação (o quarto plano teria apenas um ano de execução), mas ela é recuperada no I Governo Constitucional. “Era uma fase ainda muito conturbada. O plano de Manuela Silva foi a última coisa de maior dimensão feita pelo Departamento Central de Planeamento”, recorda José Félix Ribeiro, antigo subdiretor do Departamento de Prospetiva de Planeamento e hoje consultor da Fundação Calouste Gulbenkian.
A partir desse momento, o planeamento feito pelo Estado “passou a ter como base os fundos estruturais”, diz à EXAME. “Valente de Oliveira e João Cravinho foram ministros muito importantes nessa gestão. Como beneficiavam da confiança dos primeiros-ministros, tinham um grande poder e capacidade de envolver a sociedade. Os ministros setoriais não gostavam muito deles.”
Fora da esfera pública, não houve falta de documentos, visões ou estratégias, frequentemente pouco detalhadas, mas normalmente com impacto mediático e que, de uma forma ou de outra, marcaram a agenda durante algumas semanas ou meses. O já referido “Desafio dos anos 90” é um exemplo. Augusto Mateus lembra-se de outros. O ex-ministro da Economia e fundador da empresa de consultoria Augusto Mateus & Associados tem sido um dos principais motores de uma indústria de produção de estudos, alguns de natureza estratégica. Quando lhe perguntam por exemplos de documentos que marcaram o debate, fala precisamente de produção própria, nomeadamente Portugal XXI: Cenários de Desenvolvimento (1995) e Três Décadas de Portugal Europeu (2015), além de uma estratégia de internacionalização que aprovou ainda como ministro de António Guterres e, nas suas palavras, “dezenas de estratégias territoriais”.
“Há muitos documentos que, apesar dos esforços, não têm valor, atualidade ou pertinência. Depende muito da vontade do Governo para envolver as empresas, os consumidores, os sindicatos…”, defende Augusto Mateus à EXAME.
Talvez o exercício mais debatido e que possivelmente deixou o legado mais tangível tenha sido o Relatório Porter, publicado em 1994. Michael Porter, consultor e professor em Harvard, foi contratado pelo governo português para organizar um plano sobre como o País poderia melhorar a sua competitividade externa. Entre as conclusões, estava a necessidade – para muitos surpreendente – de apostar em setores tradicionais, do calçado ao vinho, e a sugestão para que as empresas se integrassem em clusters.
O documento foi amplamente discutido, inclusivamente os 300 mil contos pagos pelo estudo (2,5 milhões de euros a preços de hoje), e as suas conclusões resistiram no debate público e, de certa forma, no imaginário de empresários e políticos, que continuam a citá-lo e a debatê-lo.
Luís Mira Amaral, responsável por encomendar o estudo enquanto ministro da Indústria de Cavaco Silva, vê um legado no desenvolvimento de setores tradicionais, como o calçado, têxtil e vestuário e representantes dessas indústrias têm dito que o plano foi um guia importante para se reformarem.
Não basta fazer o relatório. Este País não liga a estratégia, quer saber da mais da atualidade e do dia a dia
Luís Mira amaral
Contudo, nem neste caso o plano cumpriu todas as expectativas que lhe estavam reservadas. Em declarações à EXAME, Mira Amaral diz que aprendeu algumas lições. “Aprendi com o Relatório Porter que são precisas equipas de implementação. Quando eu saí do governo, o PS abandonou tudo isto. Não basta fazer o relatório. Este País não liga a estratégia, quer saber da mais da atualidade e do dia a dia.”
Mais de uma década mais tarde, um outro documento procurou captar a atenção nacional. A consultora SaeR lançou, em 2009, o Hypercluster da Economia do Mar. O plano teve o mérito de trazer o “mar” para o debate económico e José Poças Esteves, sócio-gerente da SaeR, considera que motivou alguns avanços: “Há um compromisso que já não vai embora”, afirma. “Os partidos colocaram o mar nos seus programas, as empresas começaram a olhar para ele de forma diferente e o próprio governo mudou a sua abordagem aos portos e à ferrovia.”
Porém, reconhece que, à semelhança de outros esforços similares, existe uma dimensão mais palpável e no terreno que nunca foi concretizada. “A implementação foi tão complexa que não teve tradução efetiva em medidas. As coisas avançaram a nível empresarial, mas a componente política foi mais lenta.”
Sair da gaveta
Esse tem sido um dos problemas portugueses: os planos são desenhados e apresentados e até podem guiar a discussão pública, mas, no momento de os tirar do papel, parece faltar uma cadeia de transmissão eficaz. Bruno Cardoso Reis, subdiretor do Centro de Estudos Internacionais do ISCTE, tem estudado as fragilidades do planeamento em Portugal, relacionando-as com uma cultura generalizada de funcionamento da sociedade portuguesa. “Tendemos a apostar no improviso e numa lógica mais reativa. Isso é um problema no Estado, mas também nas empresas e até na cultura dos partidos, que não têm grandes gabinetes de estudo e planeamento. Isso é agravado por não termos também grande tradição de think tanks”, afirma o autor do ensaio Pode Portugal Ter Uma Estratégia?.
Félix Ribeiro não acha que os portugueses não se deem bem com o planeamento. “Veja o número de planos que o Ministério do Ambiente tem a correr atualmente. Temos uma herança de planeamento, não temos uma aversão. Fazemos planeamento setorial.” Mas ele é eficaz? Bruno Cardoso Reis concorda que “Portugal não tem falta de documentos com expressão estratégica”. Mas nota que eles “mudam muito rapidamente”. “Não há uma visão de médio prazo. E falta implementação.”
Ricardo Paes Mamede considera que grande parte dos documentos de que estamos a falar não cumpre a função de planos estratégicos. São visões, reflexões ou sistematização de ideias sobre o futuro da economia portuguesa. Mas, normalmente, não trazem com elas estimativas mais finas, quantificação, priorização de projetos, medidas detalhadas, prazos e atribuição de responsabilidades. O professor do ISCTE foi, durante seis anos, coordenador do Núcleo de Estudos e Avaliação do Observatório do QREN (Quadro de Referência Estratégico Nacional) e vê na programação de fundos comunitários a fonte do pouco planeamento que ainda se faz no País.
Os atores políticos não têm incentivos para dar peso a estas coisas. A política está muito mais centrada em medidas de curto prazo e, aqui, os resultados só vão aparecer muito mais tarde. É um problema clássico do planeamento estratégico
ricardo paes mamede
“Em Portugal, houve sempre planeamento relacionado com os fundos estruturais porque eles a isso obrigam”, explica. Enquanto os documentos que nascem de organizações empresariais ou centros de investigação podem ter dificuldade em chegar ao terreno por lhes faltar o respaldo do Governo, a produção de planeamento pelo Estado sofre de falta de atenção. A discussão detalhada que se faz sobre os fundos raramente chega aos jornais e ainda menos aos olhos do grande público. Isso deve-se, em parte, à sua complexidade, mas também à falta de motivação dos governos. “Os atores políticos não têm incentivos para dar peso a estas coisas. A política está muito mais centrada em medidas de curto prazo e, aqui, os resultados só vão aparecer muito mais tarde. É um problema clássico do planeamento estratégico.”
Essa dependência da gestão de fundos comunitários para pensar o futuro do País fica bastante clara no cenário atual, em que o plano de António Costa Silva coincide com uma injeção significativa de novo dinheiro europeu nos próximos anos – a tal “bazuca” de que o Governo gosta de falar – e em que as prioridades que destaca estão alinhadas com a Comissão Europeia.
“Este plano só existe porque vêm aí mais fundos. Era preciso fazer um plano. Ele há de ir para Bruxelas e depois volta tudo ao mesmo”, antecipa Félix Ribeiro. “Deixámos de ser um país e passámos a ser uma região de Bruxelas e chamamos a isso planeamento. A direita diz que não se deve intervir, a esquerda quer intervir muito, mas não tem meios. Então, faz-se aquilo que Bruxelas quer. Precisávamos de debater o que queremos e do que precisamos.”
Deixámos de ser um país e passámos a ser uma região de Bruxelas e chamamos a isso planeamento. A direita diz que não se deve intervir, a esquerda quer intervir muito, mas não tem meios. Então, faz-se aquilo que Bruxelas quer
josé félix ribeiro
O risco é não assumirmos as prioridades como nossas, o que prejudicará o compromisso. “Planos que vêm de fora têm esse problema de base. Caem como uma espécie de revelação, geram muita discussão e atenção no momento, mas depois faltam as estruturas próprias encarregues da sua implementação”, lembra Bruno Cardoso Reis.
Estado perdeu recursos
Um dos motivos para as dificuldades de planeamento e execução que reúne amplo consenso é a falta de recursos do Estado. Da esquerda à direita, praticamente todos os contactados pela EXAME concordam que este momento em que se pretende debater o futuro de longo prazo da economia nacional expõe a depauperação da Administração Pública. Os departamentos foram sendo extintos ou desvalorizados e assumiu-se que, quando necessário, se podia sempre encomendar estudos e pareceres ao privado.
“Há uma desqualificação da Administração Pública”, aponta Mira Amaral. As estruturas técnicas que suportavam a decisão política foram perdendo recursos e capacidade de influência ou, nalguns casos, politizaram-se. A vaga de austeridade dos últimos anos trouxe também cortes e congelamento de salários. Essas e outras restrições orçamentais foram tornando a carreira no setor público menos atrativa. “Os altos quadros ganham menos do que no privado. Os governantes chegam sem experiência de gestão e fecham-se nos gabinetes.”
Paes Mamede recorda que essa transformação começou nos anos 90. É com o último governo de Cavaco Silva “que arranca o desmantelamento do planeamento, numa lógica de que o Estado não deve planear, deixando esse exercício para o mercado”. Félix Ribeiro nota que o século XXI acelerou essa tendência, que continuaria a ser aprofundada até à última crise e ao governo de Pedro Passos Coelho. “Quando Durão Barroso chega ao governo, desiste de ter ministro. A partir desse momento, a gestão de fundos passa a estar no Ambiente”, lembra o economista. “Houve uma desvalorização orgânica da Administração Pública, que evoluiu para uma estrutura de gabinetes dos ministros e os seus assessores.”
Hoje, temos novamente um ministro do Planeamento, pasta detida por Nelson de Souza. Mas o seu peso político está a quilómetros dos seus antecessores dos anos 80 e 90, sendo essencialmente responsável pelo dinheiro europeu. “O que temos hoje é um bom gestor de fundos, mas não é planeamento. Por isso é que António Costa teve de ir buscar uma pessoa de fora para fazer este plano”, diz Félix Ribeiro.
Essa dificuldade “nota-se nestas alturas em que é preciso encontrar uma visão e uma saída para uma crise séria”, refere Bruno Cardoso Reis. “Não digo que seja má ideia ter alguém de fora a apresentar essa visão, mas parece-me problemático que não haja capacidade instalada para preparar essas ideias. Temos um Ministério do Planeamento, mas não acho que funcione muito bem. Cada ministério deveria ter estruturas de planeamento e existir também uma unidade junto do primeiro-ministro.”
As sucessivas crises que Portugal tem enfrentado nos últimos 20 anos não ajudaram. Numa situação de emergência, é inevitável que o curto prazo seja privilegiado. O plano de Costa Silva acaba por receber mais atenção porque se tornou um exercício raro. “Nos últimos anos 20 anos tem havido uma redução acentuada da reflexão estratégica. Esta é a primeira vez em muito tempo que alguém se propõe discutir as prioridades para o País”, diz Paes Mamede.
Será Costa Silva diferente?
Escrever estas linhas pode assemelhar-se à descrição de um cemitério. O histórico mostra que estes documentos têm uma esperança média de vida limitada e dificuldades em sobreviver para lá do debate mais imediato. Chegados aqui, será que isso também se aplicará ao plano desenhado por Costa Silva?
Mira Amaral não tem dúvidas: “Não lhe dou muito tempo de vida. Não é um plano, é um catálogo.” Augusto Mateus também não: “A minha sensação é de que não vamos estar a falar deste documento daqui a 30 anos.” Paes Mamede vê um documento “muito disperso”, “pouco coerente” e “sem uma mensagem sólida”. “Está condenado a ser uma coisa passageira”, prevê.
Augusto Mateus não vê o documento como um plano estratégico. “Para isso, tinha de fazer escolhas, recusar certos caminhos. É uma coleção de ideias, que não procura selecionar, nem hierarquizar. Se é um exercício de marketing, o que quer fazer é comunicação e não lançar um debate”, aponta. “E, normalmente, estas matérias pedem-se a equipas e não a uma pessoa sozinha.”
Em França, por exemplo, o Governo decidiu dar essa tarefa a uma equipa com 26 dos maiores economistas do mundo, liderada pelo Nobel Jean Tirole e o ex-economista-chefe do FMI Olivier Blanchard. Noutros países, como a Alemanha, a estratégia é desenhada internamente, pelas estruturas técnicas do Estado.
A verdade é que a concentração do exercício numa só pessoa foi um íman de atenção, até pela disponibilidade de Costa Silva para dar entrevistas e pela vontade do Governo em dar-lhe gás. “O” homem e “o” plano provocam um certo fascínio, característica, aliás, partilhada com o trabalho de Michael Porter.
Félix Ribeiro não é tão duro com o plano. Embora admita que “é pouco centrado para ficar na memória”, elogia a ambição de exercício, que vai mais longe do que apenas sugerir onde se deve gastar dinheiro. “O documento só foi feito para responder à vinda de fundos, mas Costa Silva teve a coragem de fazer algo mais abrangente.”
Mesmo que o impacto imediato destes exercícios muitas vezes desiluda, eles podem deixar um legado que apenas será visível anos mais tarde. “Não são planos estratégicos, mas todas essas reflexões vão deixando alguma coisa que às vezes é recuperada”, lembra Paes Mamede. E menciona o Relatório Porter como “o estudo que maior impacto teve”. “Ainda hoje, quando se fala em clusterização e aposta em certos setores, o Relatório Porter é citado. Serviu, pelo menos, para justificar políticas públicas direcionadas a setores tradicionais”, argumenta.
E como seria uma forma mais eficaz de fazer o planeamento estratégico? Aqui, o relativo consenso da crítica desaparece. Enquanto Poças Esteves acha que “haveria vantagens em não ser um plano deste Governo, mas sim um desígnio nacional”, pedindo maior envolvimento do setor privado, Pedro Lains defende que os planos bem-sucedidos “nascem dos governos”. “São construídos de forma a que a política de implementação lhes seja inerente e são depois acompanhados pelos governantes.”
A minha experiência diz-me que se conseguir que os partidos e as empresas o assumam como boa solução para a economia, fica a semente para que o plano tenha sucesso, mesmo que se deixe de falar dele
josé Poças esteves
Independentemente da origem, o mais importante é que seja o mais inclusivo possível, diz Poças Esteves. Trazer toda a gente para dentro da tenda. “A minha experiência diz-me que se conseguir que os partidos e as empresas o assumam como boa solução para a economia, fica a semente para que o plano tenha sucesso, mesmo que se deixe de falar dele”, assinala.
Tendo em conta a dimensão do desafio – recuperar a economia da segunda maior recessão em 150 anos –, seria um ótimo sinal que dentro de várias décadas continuássemos a falar do “plano de Costa Silva”.
Nota: artigo publicado originalmente na EXAME de setembro de 2020.
