O Orçamento explicado a leigos: O que vai mudar no bolso dos portugueses

Foto: Marcos Borga


Se, em 2013, tivemos o “enorme aumento de impostos”, anunciado por Vítor Gaspar, o Orçamento do Estado para 2022 apresenta-nos o “pequeno alívio fiscal”. O documento de referência para as contas públicas inclui várias mexidas nos impostos – muito centradas no IRS –, mas, no total, essas medidas representam uma diminuição de apenas 360 milhões de euros ou 0,2% do PIB.

Entre a sua própria agenda, as reivindicações dos partidos à esquerda com quem negoceia o Orçamento e a necessidade de continuar a descer o défice, a fórmula encontrada pelo Governo para gerir estes constrangimentos é uma pulverização de medidas de limitada expressão orçamental e, nalguns casos, quase simbólicas.

Isso fica claro quando se olha medida a medida. Do lado da receita, o pacote de IRS apresentado (desdobramento de dois escalões e alargamento do IRS jovem) tem uma expressão orçamental de 205 milhões de euros. O incentivo fiscal à recuperação, atribuído às empresas, representa 150 milhões, e a eliminação do Pagamento Especial por Conta dez milhões.

Do lado da despesa, o aumento extraordinário das pensões custará 76 milhões de euros e a nova medida de apoio às crianças mais desfavorecidas 70 milhões. Os aumentos da Função Pública acabam por ser a medida mais significativa do lado da despesa, com um peso de 310 milhões de euros se lhe juntarmos outras mudanças remuneratórias.

Estes valores parecem pouco significativos, quando comparados com os 3,2 mil milhões de euros de despesa financiada pelo Plano de Recuperação e Resiliência (PRR). Os fundos comunitários vão ajudar a economia, mas têm um efeito nulo nas contas públicas. O PRR é referido dezenas de vezes no documento e o Governo parece contar com ele para servir de megarreboque da retoma.

O reforço de algumas rubricas da despesa e as medidas de alívio fiscal não comprometem a descida do défice, porque o Governo conta com o cobertor do crescimento económico para retirar pressão do défice. E, em 2022, essa ajuda será ainda mais significativa do que no passado. Depois de uma das maiores quebras do PIB já registadas devido aos efeitos da pandemia, o Governo espera um crescimento de 5,5%, em 2022 (4,8%, em 2021). A confirmar-se, será o maior crescimento desde 1990 e será acompanhado por um recuo da taxa de desemprego para 6,5 por cento.

Essa sempre foi a fórmula de Mário Centeno e a que João Leão tem dado continuidade: pequenas medidas de alívio ficam aquém do ritmo da economia. Embora os impostos recebam bastante mais atenção no debate público, as receitas têm estado relativamente estáveis nos últimos anos e é essencialmente através do controlo da despesa que a consolidação tem sido feita. Entre 2015 e 2019, o peso das receitas no PIB caiu 1,2 pontos percentuais, enquanto a despesa afundou 5,8 pontos.

Depois do sismo pandémico, 2022 deverá trazer um regresso dessa equação. O Governo prevê que as receitas totais recuem de 44,8% para 43,6% do PIB, enquanto os gastos deverão cair de 49,1% para 46,7 por cento. A despesa é duas vezes mais relevante do que a receita, para a descida do défice.

“Sem passos atrás e sem passos maiores do que a perna.” Foi assim que o ministro das Finanças resumiu a visão do Governo em relação ao Orçamento. Leia-se: em frente, mas devagar. E deixou recados aos partidos à esquerda do PS. “Todos os portugueses exigem de nós sentido de responsabilidade e exigência na forma como aprovamos o Orçamento. Ter um Orçamento que responde às questões que se colocam no País no próximo ano, mas também com sentido de responsabilidade e credibilidade”, afirmou.

O Governo pede “prudência” e diz-se preocupado com uma mudança no contexto europeu

O Governo estará preocupado com uma possível mudança de contexto a nível europeu, seja devido a uma atitude diferente em relação à disciplina orçamental, seja uma reversão ou recuo na política monetária que tem sido bastante favorável a Portugal, um país com uma das dívidas públicas mais elevadas do mundo (123% do PIB, em 2022). João Leão assumiu a necessidade de “prudência”. “Sem contas certas não há futuro”, sublinhou.

Essa cautela reflete-se, por exemplo, na manutenção da meta de 3,2% do PIB para o défice, mesmo com um crescimento muito mais rápido do que se previa. Outro sinal da tal “prudência” é o facto de o OE 2022 trazer um alívio do saldo estrutural, um sinal de que retira mais à economia do que a estimula. O ministro justifica-o com o desaparecimento de algumas medidas de emergência e com a existência de um PRR que puxa pela economia, mas sem penalizar o défice. “É o orçamento que dá o maior impulso macroeconómico de sempre”, garantiu Leão.

Alívio de IRS
Confirma-se o desdobramento do terceiro (10 a 20 mil euros) e sexto (36 a 80 mil euros) escalões de IRS para o próximo ano e, finalmente, ficamos a saber quanto custará. Entre essa medida e o alargamento do IRS jovem, o OE 2022 estima que o Estado perderá 205 milhões de euros em receita, cerca de 0,1% do PIB. Durante a apresentação do documento, o Governo pareceu mais preocupado em garantir aos portugueses que ninguém terá um agravamento de impostos no próximo ano, repetindo mais do que uma vez essa mensagem.

As contas do OE sugerem que os contribuintes ganharão entre 1 a 195 euros por ano com esta alteração. Se a revisão anterior de escalões se tinha concentrado essencialmente nos rendimentos mais baixos, esta tende a beneficiar os contribuintes mais acima na pirâmide de rendimentos (recorde-se que quase metade dos contribuintes não paga IRS). Em termos relativos, o salário líquido pode aumentar, no máximo, 0,5 por cento.

Fica ainda em aberto a possibilidade de subir o mínimo de existência, limiar abaixo do qual não se paga IRS. Algo que, nos últimos anos, tem ficado definido na discussão na especialidade.

Ainda no IRS, após semanas de notícias e debate, o englobamento acaba por surgir numa versão minimal. De fora ficam as rendas e os juros, que eram a principal fonte de preocupação e crítica. O englobamento passa a ser obrigatório apenas para mais-valias mobiliárias (com ações, por exemplo) detidas por menos de um ano e só para quem esteja no último escalão de IRS (acima dos 75 mil euros). Contribuintes nessa situação deixam de poder tributar esses rendimentos à taxa de 28%, sendo-lhes aplicadas as taxas progressivas de IRS. A medida deverá ser essencialmente simbólica. O ministro das Finanças hesitou em dar uma estimativa de receita, acabando por falar em dez milhões de euros.

Administração Pública
As últimas semanas foram uma montanha-russa para os funcionários públicos. A ministra da Modernização do Estado e da Administração Pública disse que não haveria aumentos e, três dias depois, já os admitia. O OE confirma: em 2022, haverá uma atualização dos salários da Função Pública em 0,9 por cento. Em conjunto com outras medidas de valorização remuneratória, esta medida vai custar 310 milhões de euros.

Importa referir que, embora a subida de salários seja de 0,9%, segundo o Governo, o salário médio dos trabalhadores do Estado irá aumentar 2,5%, fruto de progressões, promoções e revisões das carreiras. O suplemento por serviço das forças de segurança deverá triplicar, por exemplo. Além disso, os técnicos superiores terão um aumento de 50 euros no salário-base de início de carreira, procurando estimular a contratação de quadros mais qualificados para a Administração Pública.

Entre aumentos salariais e as contratações que o Governo promete continuar a fazer, a massa salarial do Estado deverá aumentar 3,1% ou mais 780 milhões de euros.

Essas contratações são um elemento importante do reforço de 700 milhões de euros que o executivo promete para o SNS em 2022.

Apoios sociais
É talvez a área em que o OE, mesmo com fundos limitados, consegue fazer maior diferença: o apoio às crianças. A dedução fiscal para o segundo filho, que já estava nos 900 euros para crianças até aos 3 anos, será aplicada até aos 6 anos. Além disso, é criado um novo instrumento chamado “Garantia para a Infância”, que prevê que os pais de cada criança ou jovem até aos 17 anos recebam, via abono de família (1º e 2º escalões) e complemento, 50 euros por mês. Esse valor aumenta para 100 euros caso sejam famílias em pobreza extrema. A medida será gradual e, em 2022, começará nos 41 e 70 euros, respetivamente.

João Leão chamou-lhe o “pacote mais ambicioso de sempre de abono de família”, que permite a Portugal “saltar para o topo da tabela em apoios mais significativos a crianças em risco de pobreza”.

O PRR é, de longe, a rubrica mais relevante entre as políticas orçamentais

Ainda nos apoios sociais, os pensionistas vão beneficiar de um novo aumento extraordinário de dez euros para as reformas até 658 euros. Contudo, ele será concretizado apenas em agosto, como já aconteceu no passado. Uma forma de limitar o impacto orçamental da medida. Tirando as reformas mais baixas, a grande fatia das pensões (até aos 878 euros) será atualizada à inflação.

Fora do âmbito orçamental, o Governo compromete-se com uma nova subida do salário mínimo, sem referir um valor.

Investimento público e PRR
É a área mais relevante e que mais contribuirá para estimular a economia. O PRR representará 3,2 mil milhões de euros em investimento e despesa a realizar em 2022, equivalente a 3% da despesa total do Estado.

Um dos calcanhares de Aquiles do Governo nos últimos anos de consolidação orçamental tem sido a incapacidade de cumprir os seus objetivos de investimento público. De tal forma que, em 2020, o nível de investimento estava ainda abaixo do último ano do governo de Pedro Passos Coelho. Até 2021, em que o PRR já esteve parcialmente no terreno, essa meta falhou: o investimento cresceu menos do que se esperava. “Embora o PRR já tenha arrancado no terreno em 2021 […], o ano de 2022 será o primeiro ano completo de execução do PRR”, pode ler-se no OE 2022.

Para o próximo ano, o objetivo é bastante ambicioso: um crescimento de 29 por cento. O facto de depender muito do PRR dará uma motivação extra ao Governo para executar: esse dinheiro não penaliza as contas públicas portuguesas e, caso não seja utilizado em tempo útil (até 2026), será perdido. Por outro lado, uma execução aquém dos objetivos pode comprometer a estratégia orçamental, como já avisou o Conselho das Finanças Públicas.

O investimento público português, que tem ficado no fundo do ranking da Europa, deverá chegar em 2022 a 3,2% do PIB, aproximando-se finalmente dos níveis de 2011, antes da crise.

Uma fatia decisiva do investimento público de 2022 será aplicado em projetos de dimensão estrutural. É claramente o caso da ferrovia (469 milhões), da extensão da rede dos metros de Lisboa, Porto e Mondego (408 milhões), de uma série de novos hospitais (Lisboa Oriental, Seixal, Sintra ou Alentejo até 2023) e da escola digital.

Empresas
Nos últimos dias, o Governo parece ter tentando promover a vertente mais empresarial deste Orçamento, com várias declarações, nomeadamente do primeiro-ministro, sobre a importância das medidas incluídas nessa área. Contudo, também neste caso, a sua expressão orçamental é limitada, o que sugere que o efeito também poderá ser.

Há duas medidas centrais: a criação do Incentivo Fiscal à Recuperação (IFR); e o fim do Pagamento Especial por Conta (PEC). No primeiro caso, o objetivo é estimular o investimento no primeiro semestre de 2022, permitindo que as empresas deduzam uma percentagem mais elevada desses gastos até um limite de cinco milhões de euros. Vai custar 150 milhões de euros. O fim do PEC representa uma perda de receita de apenas dez milhões.

Depois há ainda uma série de pequenas medidas, como a redução das tributações autónomas, os apoios para sinergias entre universidades e empresas ou a isenção para patentes. Há ainda 1,3 mil milhões de euros para apoiar e capitalizar empresas, através do Fundo de Capitalização e Resiliência.

O OE 2022 confirma ainda a injeção de quase mil milhões da TAP, não referindo qualquer verba para o Novo Banco.

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