Impostos ainda não ultrapassaram o legado da troika

“É um orçamento essencialmente dirigido às classes médias, através da criação de dois novos escalões para tornar o IRS mais progressivo e, portanto, mais justo.” Foi assim que António Costa apresentou o Orçamento do Estado para 2022, num vídeo publicado nas redes sociais. A dimensão mais debatida do OE, ainda antes de ser apresentado, era a sua dimensão fiscal, do desdobramento de escalões de IRS ao englobamento obrigatório de certos rendimentos de capital.

Revelado o orçamento, a ambição do debate acabou por contrastar com medidas de impacto limitado. A totalidade das mudanças no IRS representa cerca de 200 milhões de euros (0,1% do PIB), enquanto o englobamento é tão limitado – só para o último escalão e só para mais-valias mobiliárias detidas menos de um ano – que o ministro das Finanças até hesitou em dar uma estimativa de receita (são dez milhões). Por comparação, o “enorme aumento de impostos” de 2013 previa um aumento da receita de IRS de 2,8 mil milhões de euros.

“De acordo com as nossas simulações, o impacto é, na generalidade dos casos, pouco expressivo. Vai de zero a 400 euros por ano. Tem um impacto pouco significativo”, afirma Anabela Silva, da Ernst & Young.

Pequeno alívio fiscal Nove anos depois, o “enorme aumento de impostos” ainda não foi totalmente revertido

O País vive ainda na sombra da crise, e do famoso “enorme aumento de impostos” anunciado por Vítor Gaspar. Segundo as simulações da EY para a VISÃO, um solteiro sem filhos ainda pagará, em 2022, mais IRS do que em 2012, seja o seu rendimento 750 ou 5 000 euros brutos por ano. Por exemplo, sem contar com deduções, quem ganhe 1 500 euros/mês terá uma fatura de IRS 550 euros mais elevada do que há dez anos. “Mesmo depois desta redução, continuamos a pagar mais do que em 2012. É um alívio fiscal pouco expressivo face ao grande aumento de 2013”, acrescenta Anabela Silva.

Outras consultoras têm chegado a conclusões semelhantes. Os pequenos alívios dos últimos anos ainda não tiram a generalidade dos contribuintes do buraco fiscal da austeridade. A diferença mais significativa parece estar nas famílias com filhos, permitindo alívios maiores ou agravamentos menos expressivos. Contas que, porém, dizem apenas respeito ao IRS. Se tivéssemos em conta impostos indiretos, como o IVA ou o ISP, que também foram agravados, poderíamos concluir que o caminho de alívio a percorrer é ainda mais longo.

Os orçamentos são momentos para refletir sobre que sistema fiscal temos ou deveríamos ter. Uma dimensão importante é perceber se pagamos um nível adequado de impostos. O problema é que há números para todos os gostos e, por vezes, podem ter até mais do que uma interpretação. Por exemplo, a tão citada carga fiscal, que se encontra hoje em máximos históricos em Portugal, mostra que o País está abaixo da média da União Europeia (34,7% vs. 40,4%).

Por outro lado, se olharmos apenas para os impostos sobre o trabalho, verificamos que Portugal está relativamente perto do topo do ranking da OCDE. Entre IRS e contribuições para a Segurança Social do trabalhador e da empresa, o Estado fica, em média, com 41,3% do custo de empregar cada trabalhador. Longe dos 51,5% da Bélgica, mas muito acima dos 32,3% da Irlanda. Contudo, se considerarmos apenas a fatia paga pelo trabalhador, Portugal já fica alinhado com a média no peso dos impostos nos custos laborais. E, se excluirmos todas as contribuições sociais, está até ligeiramente abaixo dela.

Segundo a OCDE, um português solteiro e sem filhos com um salário médio vê o IRS ficar com 16,4% do seu rendimento bruto. Quem ganhe apenas 67% da média nacional paga 11,1% e quem receba 167% paga 23,1%. Em todos estes escalões, Portugal aparece a meio da tabela dos países que integram a instituição, ligeiramente mais para baixo quando falamos de contribuintes com rendimentos mais baixos.

Claro que estas comparações têm imensas limitações. Em primeiro lugar, estamos apenas a considerar impostos diretos sobre o trabalho. Portugal tem um dos IRC e IVA mais altos da Europa. Além disso, estes números não espelham as responsabilidades assumidas pelos Estados. Por exemplo, nem todos os países têm um serviço nacional de saúde. Se os contribuintes tiverem de pagar um seguro à parte, é natural que esses países cobrem menos impostos.

Peso bem distribuído?
O alívio trazido pelo OE 2022 pode ser limitado, mas o Governo tem insistido que ele distribui melhor o esforço fiscal entre quem tem mais e menos rendimentos, tornando o sistema mais progressivo. Teoricamente, isso será feito através da criação de novos escalões de IRS e do englobamento de mais-valias, impedindo que contribuintes mais ricos possam optar por uma taxa mais baixa, de 28%. São mudanças relevantes?

“Estas reformas são muito dentro da caixa. Cortar escalões a meio e baixar dois pontos a taxa… Estamos a olhar para detalhes do sistema fiscal”, aponta a economista Susana Peralta. “Há uma grande dificuldade em olhar para o sistema tributário de um ponto mais alto e fazer outras correções que não tenham necessariamente que ver com escalões e taxas.”

A dificuldade, neste debate, é que nem sabemos quão progressivo é o nosso sistema. Se queremos verificar se a economia está a crescer, olhamos para o PIB, mas, para a progressividade fiscal, não existe um indicador consensual.

Uma análise básica sugere que o nosso sistema é progressivo: há vários escalões de IRS – Portugal terá nove em 2022 –, e as taxas marginais sobem conforme o rendimento dos contribuintes, variando entre 14,5% e 48%, a que se soma ainda uma taxa de solidariedade no topo da pirâmide. A nossa taxa máxima de IRS aplica-se relativamente cedo em comparação com outros países europeus.

Mais: uma pequena fatia das famílias é responsável por grande parte da receita. Segundo os dados do Fisco, 6% dos agregados mais ricos pagam mais de metade do IRS em Portugal; 44% dos contribuintes não paga IRS. “Dentro das suas limitações, no nosso sistema, quem está no topo dos rendimentos paga uma taxa elevada. E isso é uma medida de progressividade”, refere Fernando Rocha Andrade, ex-secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.

Mas essa pode ser uma análise superficial. As taxas marginais não nos mostram quanto pagam efetivamente as famílias, e as comparações com outros países esquecem muitas vezes diferenças de custo de vida. Frustrado com o debate, Pedro Pita Barros, professor da Nova SBE, decidiu fazer contas. Criou um “indicador de progressividade”, concluindo que o sistema português fica mais ou menos a meio da tabela europeia. “Não é dos sistemas mais progressivos”, aponta.

Quase
metade dos
contribuintes
portugueses
não paga IRS

Na mesma análise, tentou perceber quão rápido sobem as taxas de IRS. Usou os rendimentos ajustados ao poder de compra de cada país e comparou a evolução de cada um. Em Portugal, o pagamento de impostos começa relativamente cedo, tem uma subida inclinada e, depois, estabiliza. “Espantou-me que a tributação média acabe por ser elevada para a progressividade que tem. A nossa taxa de imposto é maior para qualquer nível de rendimento, mesmo ajustando ao poder de compra”, diz à VISÃO. Quando fez a simulação para o OE 2022, verificou que ele tem um efeito positivo na progressividade, mas muito ligeiro. “A nossa discussão devia ser sobre que progressividade queremos, mas também sobre os impostos que temos hoje.”

A chave pode estar no que não conseguimos ver. Em 2015, o antigo diretor do Fisco estimava haver mil famílias super-ricas em Portugal que representavam apenas 0,5% da receita de IRS e que, “em qualquer país que leve os impostos a sério”, deveriam garantir 20% a 25%. Entre aquelas que conseguiram analisar, a taxa efetiva de IRS não chegava a 30%. “A maior falha da progressividade está ainda antes de entrarmos nos escalões. E não é um problema só português”, acrescenta Rocha Andrade, referindo-se aos rendimentos de capital, muito concentrados nos contribuintes mais ricos.

Ainda assim, o ex-governante é cético sobre a eficácia de medidas como o englobamento obrigatório desses rendimentos. “Só mesmo os distraídos é que seriam apanhados.” É simbólico? “Esse mérito simbólico, sem eficácia, dá a impressão de que nos estamos a enganar.”

Susana Peralta concorda que o debate está desfocado. “Portugal aparece com um custo elevado de impostos sobre o trabalho. Mas isso é focar na progressividade com uma abrangência pequena”, explica à VISÃO. “Temos uma carga fiscal comparativamente mais elevada sobre quem vive do trabalho, porque temos um sistema tributário esburacado.”

Em vez de continuar a apertar os parafusos das taxas de IRS, sugere que se faça uma limpeza dos benefícios fiscais, uma avaliação de regimes como o do  residente não habitual e que olhemos para outras opções, como impostos sobre riqueza ou sobre as heranças. “Percebo que seja um debate difícil, mas num país com dívida pública elevada e pobreza, se queremos promover a igualdade de oportunidades, devíamos falar de imposto sucessório”, defende.

A julgar pela ambição nas alterações do IRS, reformas mais drásticas não devem ser debatidas tão cedo.

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