“Da emenda parlamentar não podem resultar soluções que violem as leis, desde logo as que estejam acima da lei do OE [Orçamento do Estado] (no caso, a LEO [Lei de Enquadramento Orçamental]), nem desde logo a própria CRP [Constituição da República Portuguesa]”, aborda o texto hoje divulgado pelo CFP.
De acordo com o CFP, “não podem ser aceites, por exemplo, propostas de alteração que violem regras orçamentais”, como a da especificidade ou anualidade, “e, bem assim, aquelas que violem as chamadas ‘vinculações externas’ do OE, ‘maxime’ a concretização necessária das despesas obrigatórias do Estado e, desde logo, as que resultem de lei ou de contrato”.
A instituição que monitoriza as finanças públicas portuguesas remete para o número dois do artigo 105.º da Constituição, que refere que “o Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato”.
No texto, Nazaré da Costa Cabral refere que os limites das propostas de alteração ao Orçamento no parlamento “são os da legalidade e da constitucionalidade genérica”.
O CFP separa ainda a proposta inicial do OE, que cabe ao Governo, das propostas de alteração orçamental.
No primeiro caso “não existirão quaisquer limitações do ponto de vista material, pelo que as alterações propostas pelos grupos parlamentares podem no seu conjunto, caso aprovadas, conduzir a um resultado completamente díspar do da proposta governamental, desvirtuando inclusive o sentido inicial do OE”.
Neste caso, “a questão é, no limite, uma questão política e depende fundamentalmente da relação de forças existente no parlamento”, e no caso de o governo ser suportado por uma minoria dos deputados, “então uma ação concertada da oposição pode vencer e o governo vê-se constrangido a ter de aceitar e executar um orçamento que não é o seu”.
“O campo de reação que o governo tem perante iniciativas supervenientes deste tipo é de natureza essencialmente política e passa fundamentalmente pela troca de votos (‘logrolling’) na cena parlamentar”, escreve Nazaré da Costa Cabral.
Já relativamente às alterações orçamentais, “a emenda parlamentar está, por força da referida jurisprudência constitucional [acórdão 317/86], mais limitada”.
Segundo o acórdão do Tribunal Constitucional (TC), nas alterações “já não se está numa fase de previsão, nem se pretende traçar um plano financeiro global”, havendo “apenas a pretensão de alterar um plano já elaborado, que está a ser executado, e em áreas delimitadas pela proposta do governo, que tem o exclusivo da iniciativa de alteração e o encargo e responsabilidade pela execução orçamental”, cita o CFP.
Nazaré da Costa Cabral escreve que “perante isto, nesta segunda fase, os deputados, a pretexto de uma proposta de alteração orçamental, não podem proceder a modificações orçamentais que não se inscrevam na proposta do governo, ou seja, alargar essas modificações a outras áreas, não pretendidas pelo governo”.
O CFP sublinha a frase do acórdão que expressa que o parlamento “não pode é proceder a alterações que extravasem o âmbito da proposta”, apesar de não ter de estar vinculado à proposta do governo, podendo “aceitá-la ou rejeitá-la”, aumentar as receitas “ou aumentá-las numa percentagem diferente do que a pretendida” e “igualmente poderá não diminuir as despesas, ou diminuir menos do que se pretende”.
O CFP assinala também que esta argumentação do TC “radica num princípio ainda mais estruturante” do sistema orçamental nacional, “o princípio da separação de poderes”, pois “poderem os deputados, a pretexto de um pedido de alteração solicitado pelo governo, subverter a própria proposta inicial, afetando assim em última análise os termos da própria execução, pode ser visto como uma intromissão dos deputados numa esfera que é exclusiva do governo”, a da execução orçamental.
A questão da limitação do papel do parlamento em matéria orçamental foi suscitada, mais recentemente, no âmbito da discussão sobre a anulação da transferência de 476 milhões de euros para o Novo Banco, que foi aprovada pelos deputados, ao contrário do que estava inscrito na proposta do Governo de OE2021.
O ministro de Estado e das Finanças, João Leão, admitiu, em declarações à Rádio Renascença e à RTP, que o Governo pode recorrer ao Tribunal Constitucional para analisar a proposta.
No parlamento, João Leão disse ainda que a proposta de anular a transferência para o Novo Banco “viola a Lei de Enquadramento Orçamental, que obriga o Estado a orçamentar os compromissos assumidos”.
Segundo o ministro, “tudo será resolvido no próximo ano e Portugal honrará os seus compromissos e os contratos que assinou”.
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